Análisis del fallo de la Corte sobre la
Consulta a la Reforma Energética
El
jueves 30 de Octubre de 2014 la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)
determinó, en debates por separado y en votaciones de nueve contra uno[1], que
las solicitudes presentadas por Morena[2] y
por el PRD[3] eran
inconstitucionales, argumentando que la reforma energética se encuadra en los
temas que la Constitución prohíbe someter a consulta, porque se relaciona con
los ingresos y gastos del Estado. El único votó a favor de que se avalaran las
solicitudes de consulta fue del ministro José Ramón Cossío[4].
Con la reforma política de 2012 se incluyó en la Carta
Magna la figura de la consulta popular, pero se estableció que habrá asuntos
vedados para este tipo de ejercicios: la materia electoral, la restricción de
los derechos humanos, la seguridad nacional, la organización y el
funcionamiento de las Fuerzas Armadas, así como los ingresos públicos. "Estamos frente a una de las materias que
constitucionalmente han sido vedadas para consulta popular", dijo durante
la sesión el ministro Pérez Dayán, quien argumentó que el petróleo es "la
mayor fuente de ingresos" para México[5].
Durante la sesión, el ministro Cossío consideró que
debían avalarse las solicitudes de consulta porque no hacerlo sería negar a los
ciudadanos el derecho a ser consultados en temas de interés público. "Restringir
la consulta es restringir un derecho humano", dijo. En respuesta, el
ministro Aguilar defendió la decisión de la mayoría al señalar que los temas
vedados para consulta no fueron impuestos por la Corte, sino por las reformas
del Congreso. "Nosotros no estamos poniendo las restricciones, estamos
respetando el texto (constitucional)", dijo[6].
Considero que el tema central de la
discusión gira en torno a si las preguntas propuestas por MORENA y PRD para
realizar una consulta respecto a la reforma energética, deben o no ser
consideradas como tema de “ingresos y gastos del Estado”. Al respecto, lo
primero que hay que considerar, es la omisión de una definición por parte del legislativo,
donde pudiera delimitarse los temas gubernamentales que serían considerados
como de “ingresos y gastos”. Ante esta omisión, era facultad de la SCJN
interpretar el sentido de las normas que regulan la consulta popular cuando
manifiestan que no se puede consultar a la ciudadanía en temas concernientes a
los “ingresos y gastos”.
La interpretación de “ingreso” y “gasto” en su acepción más
amplia fue la mayoritaria, representada en la ponencia de la ministra Sánchez Cordero,
quien expuso que éstos términos debían ser entendidos como “necesario para la
obtención del ingreso, sea de forma directa, indirecta, una relación con la
regulación del sistema mediata o inmediata, como puede ser su obtención,
origen, destino, aplicación, administración o distribución de los ingresos y
gastos del Estado Mexicano”[7].
Bajo este criterio, no cabe duda que someter a consulta los tipos de
concesiones y contratos permitidos en materia energética era someter a consulta
un tema de ingresos y gastos del Estado. Paradójicamente, siendo consecuentes
con este criterio, cualquier acción del gobierno también lo era.
Toda acción del poder ejecutivo y legislativo (sobre la
que el resultado de la consulta popular puede ser vinculante) se fundamenta en
el impacto directo o indirecto de la recaudación y erogación financiera del
Estado. De hecho nuestra actual división de poderes se basa, por su origen
histórico, en la necesidad del ejecutivo por consensar con el parlamento el
cobro de nuevos impuestos, y la exigencia de los parlamentarios de tener mayor representatividad
e incidencia en las decisiones del gobierno. Las costosas guerras tanto de Luis
XVI como de Carlos I, generaron un déficit que les obligó a convocar a las
cortes, dando paso a dos revoluciones burguesas, que darían como resultado que el
legislativo tuviera como una de sus principales atribuciones: la materia
tributaria.
Cuando Luis XVI decide apoyar militarmente la
independencia de las 13 colonias, se encuentra tomando una decisión política y
militar que tendrá consecuencias económicas. Pero cuando decide, junto con su
ministro de finanzas Jacques Necker imponer un impuesto igualitario, se
encuentra tomando una decisión económica que tendrá consecuencias políticas. Es
importante hacer esta distinción, porque si bien toda acción del gobierno en
materias de salud, educación, medio ambiente, energía o vivienda, tiene sus
límites y magnitudes en la forma de recaudar y erogar los recursos del Estado, estas
materias no son, por sí mismas, decisiones de naturaleza hacendaria o fiscal.
En nuestro país, el marco normativo que reglamentan los
ingresos y gastos del Estado se compone de la Ley de Ingresos y el Presupuesto
de Egresos de la Federación. La única manera de inferir que una decisión no
considerada en estos supuestos legales es parte de la misma materia, es apelando
a la relación (indirecta y ambigua) entre la forma de erogar y hacerse de
recursos, y el destino y fuente de los mismos. Una vez aceptada esta relación,
no hay forma de concebir una acción del Estado que no caiga en materia de
“ingresos y gastos”. Aún decisiones como imponer mayores reglamentaciones
medioambientales o inscribir en los muros de San Lázaro el nombre de algún
personaje histórico, tendrían implicaciones de este tipo. En el primer caso, más
regulaciones representarían un incremento en los costos de producción para
ciertas empresas, por ende, un menor margen de utilidades y menor pago de
impuestos, lo que afecta de manera indirecta la recaudación y los ingresos del
Estado. En el segundo caso, mandar a hacer las letras de oro y colocarlas
implica gastos, que deberá absorber el poder legislativo, interviniendo el
presupuesto de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y, por
ende, interviniendo en los egresos del Estado.
Como se observa, asumir una relación indirecta entre la
reglamentación de ingresos o egresos y la posible afectación que a estos pueda
hacerse por intervenir en otros temas, es completamente un sinsentido, que hace
inoperable la Consulta Popular. La respuesta de la mayoría de los ministros (así
como de varios de sus apologistas) fue argumentar que ellos sólo estaban
aplicando la ley al pie de la letra, la cual fue, en principio, mal redactada
por parte de los legisladores. ¡Muy cierto! Sin embargo, al adjudicar esta
interpretación conservadora, no sólo asumen una postura contraria al principio pro hominem respecto al derecho humano a
ser consultado[8], sino que, sobre todo,
faltan el respeto a su propio sentido común, y sepultan la posibilidad de una
democracia directa donde los ciudadanos sean consultados en temas de relevancia
nacional.
Lo más lógico, lo más obvio, era identificar que la
cláusula que prohibía una Consulta en temas de ingresos y gastos se refería a
la intervención en temas de naturaleza estrictamente tributaria. Pues a nadie
le gusta que le cobre impuestos (por eso son impuestos: se imponen), y por
ello, era importante evitar que este mecanismo de democracia directa se
empleara para erosionar la base de ingresos tributarios que sostienen al Estado
Mexicano.
En este sentido, aunque la posibilidad de otorgar
contratos o concesiones a particulares nacionales o extranjeros para la
explotación del petróleo, el gas, la refinación y la petroquímica, son
actividades que pueden derivar en consecuencias que impacten los ingresos del
Estado Mexicano, su relación con ellos es indirecta y consecuencialista. En
este sentido, ni la Consulta propuesta por MORENA ni la propuesta por el PRD buscaban intervenir en la
reglamentación fiscal o administrativa de los ingresos de PEMEX (lo cual sí
guardaría relación directa con los ingresos de la federación), sino sobre los
procedimientos para obtener dichos recursos. En palabras del ministro Cossío: “me
parece que la materia de la consulta no se refiere ni al producto del sistema
de contratación, ni a su objeto, independientemente de si el mecanismo es
concesional o contractual, o si se limita a los sujetos que pueden o no
explotar o realizar actividades relacionadas con la materia; el ingreso seguirá
siendo del Estado, por lo que me parece que la propuesta confunde entre el
mecanismo y su propósito”.
Esperemos que la Tremenda
Corte guarde mayor sentido común en sus fallos, o pronto comenzaremos a ver en sus sentencias, lucubraciones (pasados por argumentos) parecidas a las de Trespatines
acusando a Nananina.
[1] Los
ministros que apoyaron esta resolución fueron Luis María Aguilar, Fernando
Franco Salas, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Margarita Luna Ramos, Jorge Pardo
Rebolledo, Alberto Pérez Dayán, Olga Sánchez Cordero, Juan Silva Meza —actual
presidente de la SCJN— y Arturo Zaldívar.
[2]Pregunta
a formular en la consulta: ¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos
o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del
petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?
[3]Pregunta
a formular en la consulta: ¿Estás de acuerdo en que se mantengan las reformas a
los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en materia energética?”.
[4]El
ministro Sergio Valls no participó en la sesión porque está de licencia por
motivos de salud.
[5]Torres
Mauricio, “La Corte 'dice no' a las consultas energéticas del PRD y Morena”, CNN, 30 de Octubre. [Consultado 10 de
Noviembre] http://mexico.cnn.com/adnpolitico/2014/10/30/la-suprema-corte-dice-no-a-la-consulta-energetica-de-morena
[6] Ibid.
[7]
SCJN, versión taquigráfica de la Sesión Pública Ordinaria del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia
de la Nación, celebrada el jueves 30 de octubre de
2014. https://www.scjn.gob.mx/PLENO/ver_taquigraficas/30102014PO.pdf [Consultado 10 de Noviembre]
[8] “Es
por ello que la interpretación a las restricciones al ejercicio de un derecho,
en este caso a los temas que no pueden ser objeto de la consulta, debe hacerse
de manera limitativa y estricta, restringiendo lo menos posible el acceso a la
consulta, restringir la consulta, me parece que conlleva restringir un derecho
humano” exposición del ministro Cossío en la versión taquigráfica de la Sesión
Pública Ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación [Op.
Cit]
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