lunes, 10 de noviembre de 2014

Análisis del fallo de la Corte sobre la Consulta a la Reforma Energética

El jueves 30 de Octubre de 2014 la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) determinó, en debates por separado y en votaciones de nueve contra uno[1], que las solicitudes presentadas por Morena[2] y por el PRD[3] eran inconstitucionales, argumentando que la reforma energética se encuadra en los temas que la Constitución prohíbe someter a consulta, porque se relaciona con los ingresos y gastos del Estado. El único votó a favor de que se avalaran las solicitudes de consulta fue del ministro José Ramón Cossío[4].

Con la reforma política de 2012 se incluyó en la Carta Magna la figura de la consulta popular, pero se estableció que habrá asuntos vedados para este tipo de ejercicios: la materia electoral, la restricción de los derechos humanos, la seguridad nacional, la organización y el funcionamiento de las Fuerzas Armadas, así como los ingresos públicos.  "Estamos frente a una de las materias que constitucionalmente han sido vedadas para consulta popular", dijo durante la sesión el ministro Pérez Dayán, quien argumentó que el petróleo es "la mayor fuente de ingresos" para México[5].

Durante la sesión, el ministro Cossío consideró que debían avalarse las solicitudes de consulta porque no hacerlo sería negar a los ciudadanos el derecho a ser consultados en temas de interés público. "Restringir la consulta es restringir un derecho humano", dijo. En respuesta, el ministro Aguilar defendió la decisión de la mayoría al señalar que los temas vedados para consulta no fueron impuestos por la Corte, sino por las reformas del Congreso. "Nosotros no estamos poniendo las restricciones, estamos respetando el texto (constitucional)", dijo[6].

            Considero que el tema central de la discusión gira en torno a si las preguntas propuestas por MORENA y PRD para realizar una consulta respecto a la reforma energética, deben o no ser consideradas como tema de “ingresos y gastos del Estado”. Al respecto, lo primero que hay que considerar, es la omisión de una definición por parte del legislativo, donde pudiera delimitarse los temas gubernamentales que serían considerados como de “ingresos y gastos”. Ante esta omisión, era facultad de la SCJN interpretar el sentido de las normas que regulan la consulta popular cuando manifiestan que no se puede consultar a la ciudadanía en temas concernientes a los “ingresos y gastos”.

La interpretación de “ingreso” y “gasto” en su acepción más amplia fue la mayoritaria, representada en la ponencia de la ministra Sánchez Cordero, quien expuso que éstos términos debían ser entendidos como “necesario para la obtención del ingreso, sea de forma directa, indirecta, una relación con la regulación del sistema mediata o inmediata, como puede ser su obtención, origen, destino, aplicación, administración o distribución de los ingresos y gastos del Estado Mexicano”[7]. Bajo este criterio, no cabe duda que someter a consulta los tipos de concesiones y contratos permitidos en materia energética era someter a consulta un tema de ingresos y gastos del Estado. Paradójicamente, siendo consecuentes con este criterio, cualquier acción del gobierno también lo era.

Toda acción del poder ejecutivo y legislativo (sobre la que el resultado de la consulta popular puede ser vinculante) se fundamenta en el impacto directo o indirecto de la recaudación y erogación financiera del Estado. De hecho nuestra actual división de poderes se basa, por su origen histórico, en la necesidad del ejecutivo por consensar con el parlamento el cobro de nuevos impuestos, y la exigencia de los parlamentarios de tener mayor representatividad e incidencia en las decisiones del gobierno. Las costosas guerras tanto de Luis XVI como de Carlos I, generaron un déficit que les obligó a convocar a las cortes, dando paso a dos revoluciones burguesas, que darían como resultado que el legislativo tuviera como una de sus principales atribuciones: la materia tributaria.

Cuando Luis XVI decide apoyar militarmente la independencia de las 13 colonias, se encuentra tomando una decisión política y militar que tendrá consecuencias económicas. Pero cuando decide, junto con su ministro de finanzas Jacques Necker imponer un impuesto igualitario, se encuentra tomando una decisión económica que tendrá consecuencias políticas. Es importante hacer esta distinción, porque si bien toda acción del gobierno en materias de salud, educación, medio ambiente, energía o vivienda, tiene sus límites y magnitudes en la forma de recaudar y erogar los recursos del Estado, estas materias no son, por sí mismas, decisiones de naturaleza hacendaria o fiscal.

En nuestro país, el marco normativo que reglamentan los ingresos y gastos del Estado se compone de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación. La única manera de inferir que una decisión no considerada en estos supuestos legales es parte de la misma materia, es apelando a la relación (indirecta y ambigua) entre la forma de erogar y hacerse de recursos, y el destino y fuente de los mismos. Una vez aceptada esta relación, no hay forma de concebir una acción del Estado que no caiga en materia de “ingresos y gastos”. Aún decisiones como imponer mayores reglamentaciones medioambientales o inscribir en los muros de San Lázaro el nombre de algún personaje histórico, tendrían implicaciones de este tipo. En el primer caso, más regulaciones representarían un incremento en los costos de producción para ciertas empresas, por ende, un menor margen de utilidades y menor pago de impuestos, lo que afecta de manera indirecta la recaudación y los ingresos del Estado. En el segundo caso, mandar a hacer las letras de oro y colocarlas implica gastos, que deberá absorber el poder legislativo, interviniendo el presupuesto de la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y, por ende, interviniendo en los egresos del Estado.

Como se observa, asumir una relación indirecta entre la reglamentación de ingresos o egresos y la posible afectación que a estos pueda hacerse por intervenir en otros temas, es completamente un sinsentido, que hace inoperable la Consulta Popular. La respuesta de la mayoría de los ministros (así como de varios de sus apologistas) fue argumentar que ellos sólo estaban aplicando la ley al pie de la letra, la cual fue, en principio, mal redactada por parte de los legisladores. ¡Muy cierto! Sin embargo, al adjudicar esta interpretación conservadora, no sólo asumen una postura contraria al principio pro hominem respecto al derecho humano a ser consultado[8], sino que, sobre todo, faltan el respeto a su propio sentido común, y sepultan la posibilidad de una democracia directa donde los ciudadanos sean consultados en temas de relevancia nacional.

Lo más lógico, lo más obvio, era identificar que la cláusula que prohibía una Consulta en temas de ingresos y gastos se refería a la intervención en temas de naturaleza estrictamente tributaria. Pues a nadie le gusta que le cobre impuestos (por eso son impuestos: se imponen), y por ello, era importante evitar que este mecanismo de democracia directa se empleara para erosionar la base de ingresos tributarios que sostienen al Estado Mexicano.

En este sentido, aunque la posibilidad de otorgar contratos o concesiones a particulares nacionales o extranjeros para la explotación del petróleo, el gas, la refinación y la petroquímica, son actividades que pueden derivar en consecuencias que impacten los ingresos del Estado Mexicano, su relación con ellos es indirecta y consecuencialista. En este sentido, ni la Consulta propuesta por MORENA ni la  propuesta por el PRD buscaban intervenir en la reglamentación fiscal o administrativa de los ingresos de PEMEX (lo cual sí guardaría relación directa con los ingresos de la federación), sino sobre los procedimientos para obtener dichos recursos. En palabras del ministro Cossío: “me parece que la materia de la consulta no se refiere ni al producto del sistema de contratación, ni a su objeto, independientemente de si el mecanismo es concesional o contractual, o si se limita a los sujetos que pueden o no explotar o realizar actividades relacionadas con la materia; el ingreso seguirá siendo del Estado, por lo que me parece que la propuesta confunde entre el mecanismo y su propósito”.

Esperemos que la Tremenda Corte guarde mayor sentido común en sus fallos, o pronto comenzaremos a ver en sus sentencias, lucubraciones (pasados por argumentos)  parecidas a las de Trespatines acusando a Nananina.



[1] Los ministros que apoyaron esta resolución fueron Luis María Aguilar, Fernando Franco Salas, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Margarita Luna Ramos, Jorge Pardo Rebolledo, Alberto Pérez Dayán, Olga Sánchez Cordero, Juan Silva Meza —actual presidente de la SCJN— y Arturo Zaldívar.
[2]Pregunta a formular en la consulta: ¿Estás de acuerdo o no en que se otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros, para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la industria eléctrica?
[3]Pregunta a formular en la consulta: ¿Estás de acuerdo en que se mantengan las reformas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución en materia energética?”.
[4]El ministro Sergio Valls no participó en la sesión porque está de licencia por motivos de salud.
[5]Torres Mauricio, “La Corte 'dice no' a las consultas energéticas del PRD y Morena”, CNN, 30 de Octubre. [Consultado 10 de Noviembre] http://mexico.cnn.com/adnpolitico/2014/10/30/la-suprema-corte-dice-no-a-la-consulta-energetica-de-morena
[6] Ibid.
[7] SCJN, versión taquigráfica de la Sesión Pública Ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, celebrada el jueves 30 de octubre de 2014. https://www.scjn.gob.mx/PLENO/ver_taquigraficas/30102014PO.pdf  [Consultado 10 de Noviembre]
[8] “Es por ello que la interpretación a las restricciones al ejercicio de un derecho, en este caso a los temas que no pueden ser objeto de la consulta, debe hacerse de manera limitativa y estricta, restringiendo lo menos posible el acceso a la consulta, restringir la consulta, me parece que conlleva restringir un derecho humano” exposición del ministro Cossío en la versión taquigráfica de la Sesión Pública Ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación [Op. Cit]

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